Правительственные органы США, осуществляющие иммиграционную политику
Регулированием иммиграционных процессов в США занимаются все три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная.
Определяющую роль при этом играет законодательная власть: в целом иммиграционную политику Соединенных Штатов Америки определяет Конгресс США. Рядом полномочий в решении вопросов иммиграции и руководстве правительственными органами, непосредственно осуществляющими иммиграционную политику, обладает президент. Судебные органы в определенной степени призваны толковать законы и способствовать их выполнению. Органы исполнительной власти в пределах, установленных законом, и на основе принимаемых ими нормативных актов осуществляют иммиграционную политику на практике.
Основными федеральными органами исполнительной власти, занимающимися вопросами иммиграции, являются:
- Государственный департамент (Department of State),
- Министерство юстиции, в состав которого входят Департамент иммиграции и натурализации (Immigration and Naturalization Service) и Исполнительное управление по надзору за иммиграцией (Executive Office of Immigration Review),
- Министерство труда (Department of Labor).
Особыми функциями наделен Национальный визовый центр (National Visa Center), управляемый частной компанией по контракту с Государственным департаментом. Ряд частных вопросов решается Федеральным бюро расследований и Министерством здравоохранения.
Задача рассматриваемых правительственных органов США - регулирование въезда и регламентация пребывания иностранцев в стране. Здесь уместно отметить, что в отношениях государства и иностранцев заложен некоторый антагонизм, обусловленный не только объективными социально-экономическими причинами. Он также является отзвуком многолетней "антииностранной" кампании, о которой говорилось выше. Вторая половина XIX века и первые десятилетия XX века были отмечены поддерживаемым государством общественным движением, направленным против въезжающих в страну иностранцев. Отчасти это движение носило экономический характер в периоды подъема американской экономики, дискриминация иностранцев существенно уменьшалась. Прочие причины враждебного отношения к иностранцам коренились и в желании отгородиться от европейской смуты и политических беспорядков, и в религиозной и национальной нетерпимости, и в механизмах психологической защиты, и вековом стремлении людей к социальной кастовости, в иных особенностях развития общественного сознания замкнутых социальных групп. Этим вызвано и возникновение особого института права, регламентирующего жизнь иностранцев в США, и разрастание соответствующей части государственного аппарата, контролирующего въезд и пребывание иностранцев на территории США.
Государственный департамент - американское министерство иностранных дел. Он занимается, в частности, делами иностранцев, желающих въехать в США и находящихся за пределами этой страны. Через посольства и консульства Государственный департамент осуществляет большую часть международно-правовых функций США за рубежом. В функции посольств и консульств США за границей входит выдача въездных иммиграционных и неиммиграционных виз. Данные функции Государственный департамент выполняет с1917 г., когда впервые была установлена полномасштабная визовая система. Введенная первоначально как временная мера в связи с обстоятельствами военного времени, эта система впоследствии стала постоянной.
Обычно, визы выдаются по месту основного жительства Заявителя. Этого порядка достаточно жестко придерживаются посольства и консульства при выдаче иммиграционных виз. Желающие получить неиммиграционную визу могут обращаться и в дипломатические представительства США в других странах. Однако всегда есть вероятность того, что в рассмотрении вопроса будет отказано и Заявителю для подачи заявки будет предложено выехать в страну постоянного проживания.
В дипломатических представительствах США консулы на местах наделены безусловным правом окончательного принятия решений по всем вопросам выдачи виз (так называемая концепция "консульского абсолютизма"). Решение консула не может быть пересмотрено никакими другими должностными лицами Государственного департамента. При этом одним из оснований для принятия решения может стать субъективное впечатление консульского офицера, которое произвел на него Заявитель на получение визы. Для вынесения решения об отказе во въезде достаточным основанием может служить наличие подозрений в том, что пребывание данного Заявителя в США может оказать негативное влияние на благосостояние и безопасность страны. Процедуры обжалования в вышестоящие или судебные органы при рассмотрении иммиграционных дел консульством закон не предусматривает.
Национальный визовый центр. В функции этой организации входит значительная часть работы по обработке иммиграционных дел. Национальный визовый центр (называвшийся до 1994 г . Центром по обработке иммиграционных виз) был открыт Государственным департаментом в 1991 г . и управляется частной компанией. Он, в частности, занимается заявками на иммиграционные визы, подаваемыми иностранцами за пределами США и подлежащими рассмотрению в Консульствах США. После начального одобрения петиции Службой иммиграции и натурализации, Национальный визовый центр посылает Заявителю необходимые формы и инструкции, а его дело пересылает в соответствующее дипломатическое представительство США за границей. Национальный визовый центр Государственного департамента отвечает за проверку потенциальных иммигрантов на предмет совершения ими уголовных и иных преступлений (через Систему консульского слежения и автоматической поддержки - Consular Lockout and Automated Support System).
Служба иммиграции и натурализации (СИН) является подразделением Министерства юстиции. В ее функции входит непосредственное претворение в жизнь иммиграционного законодательства в самих Соединенных Штатах и на границе с ними. СИН проверяет всех иностранцев, въезжающих в США. Несмотря на имеющуюся у въезжающего визу, законно полученную им в Посольстве США в родной стране, СИН может отказать во въезде. В таком порядке заложен принцип двойного контроля за прибывающими в США иностранцами. СИН также следит за законностью пребывания иностранцев на территории США, рассматривает заявки на продление сроков пребывания, изменение категории визы, иммиграционные петиции по всем категориям, заявки на получение статуса постоянного жителя и гражданина США. Подразделения пограничного контроля СИН отвечают за предотвращение нелегального въезда иностранцев в страну. Ряд ограниченных функций (например, рассмотрение родственных петиций от граждан США, временно находящихся за границей) выполняют заграничные офисы СИН.
В США СИН представлена четырьмя региональными офисами, решающими административные вопросы; четырьмя региональными сервисными центрами, рассматривающими преимущественно петиции всех категорий; и 60 отделениями, расположенными на всей территории США. Все дела, не требующие собеседования с чиновником СИН, проходят через один из региональных центров, в зависимости от места жительства заявителя. Многие ходатайства простейшего характера (например, о продлении срока пребывания по деловой или туристической визе) можно подавать самостоятельно. Для этого достаточно обратиться в местное отделение СИН и заполнить соответствующую форму. В более сложных случаях необходимы консультации или участие иммиграционного адвоката.
В структуру СИН входит Отдел по административным апелляциям (Administrative Appeals Unit). В функции этого органа входит рассмотрение жалоб, касающихся, в частности, отказов в одобрении иммиграционных петиций и ряда других иммиграционных дел иностранцев.
Исполнительное управление по надзору за иммиграцией состоит из иммиграционных судов (immigration courts) и Совета по рассмотрению иммиграционных апелляций (Board of Immigration Appeals). Управление по надзору за иммиграцией является административным, а не судебным (как то определено Конституцией США) органом.
Исполнительное управление по надзору за иммиграцией состоит из иммиграционных судов (immigration courts) и Совета по рассмотрению иммиграционных апелляций (Board of Immigration Appeals). Управление по надзору за иммиграцией является административным, а не судебным (как то определено Конституцией США) органом.
Иммиграционные суды до 1983 г. входили в СИН. Являясь в настоящее время самостоятельными органами в структуре Министерства юстиции, иммиграционные суды занимаются преимущественно делами, связанными с депортацией.
Совет по рассмотрению иммиграционных апелляций рассматривает жалобы на решения иммиграционных судов, также преимущественно по делам, связанным с депортацией. Совет состоит из постоянных членов, назначаемых непосредственно министром юстиции, и иммиграционных судей, привлекаемых на временной основе. Дела обычно рассматриваются двумя постоянными членами Совета и одним временным. В случаях, когда либо председатель, либо большинство Совета решает, что дело должно быть направлено министру юстиции, последний имеет право принять окончательное решение.
Министерство труда. В функции этого министерства в определенных законом случаях входит вынесение решения, не лишит ли въезжающий в США рабочего места кого-либо из постоянных жителей или граждан этой страны. Большинство иммиграционных петиций, основанных на трудоустройстве, должны сопровождаться одобрением Министерства труда. Американский работодатель должен доказать, что, прежде чем отдать предпочтение иностранцу, он предпринял необходимые усилия по поиску нужного работника среди американцев. Этот процесс называется трудовой сертификацией.
При рассмотрении заявок на некоторые категории неиммиграционных виз, дающих право на трудоустройство, требуется прохождение процедуры трудовой аттестации. До подачи петиции работодатель подает в Министерство труда так называемое "заявление об условиях труда", в котором он указывает необходимые данные о себе и принимает определенные обязательства, связанные с наймом иностранного работника.
Министерство труда публикует так называемые (перечень профессий, в. которых США испытывают особую нужду) (перечень профессий, с избытком представленных на американском рынке труда), на которые ориентируются работодатели при подаче иммиграционных петиций по категориям, связанным с трудоустройством.
Министерство труда также устанавливает официальные уровни бедности, на основании которых принимаются решения о том, не станет ли потенциальный иммигрант обузой для общества. Кроме того, на Департамент труда США возложены обязанности официального определения уровня безработицы, что требуется, в частности, для определения необходимого объема инвестиций по иммиграционной категории, связанной с созданием новых рабочих мест.
Федеральное бюро расследований (ФБР). Каждый потенциальный иммигрант в возрасте старше 16 лет проверяется на наличие его имени (name-check) в Межштатной идентификационной базе данных Национального центра информации по преступлениям (National Crime Information Center's Interstate Identification Index) ФБР. Федеральное бюро расследований также отвечает за проверку и внесение в свою базу данных отпечатков пальцев иммигрантов.
Нужно отметить, что функцией государственных органов США в части рассмотрения иммиграционных вопросов является осуществление иммиграционной политики государства, непосредственная реализация иммиграционного законодательства и надзор за соблюдением закона, а не оказание услуг иностранцам. Практически никто не может воздействовать на ход и скорость рассмотрения дел в государственных органах, если для того нет чрезвычайных обстоятельств. Даже конгрессмены и сенаторы США, к которым нередко обращаются за помощью при решении иммиграционных вопросов, могут отправить в СИН или Государственный департамент только письма с просьбой предоставить информацию о состоянии дела, но никак не ходатайство об ускорении его прохождения.
Уважение общества к закону, воспитанная поколениями, "законопослушная" ментальность американцев и особое отношение к государственной службе, реально действующая система правоприменения, организация многоступенчатого контроля за прохождением иммиграционных дел являются основой того, что любые попытки решить то или иное иммиграционное дело в обход формальных требований закона, в т.ч. подкуп иммиграционных чиновников, в лучшем случае не дадут никакого результата, а скорее всего приведут к серьезным неприятностям.
